좋은 의도는 왜 현장에서 틀어지는가

: 행정의 언어와 현장의 언어 사이

“이 사업 내에서 정산이 가능합니까?”

지역 사업을 하다 보면 자주 듣는 문장입니다.
비슷한 시기에 현장에서는 이런 말도 나옵니다.
“그게 왜 안 됩니까. 우리 마을에는 그게 더 필요한데요.”

같은 사업을 두고 오가는 말이지만, 두 문장은 서로 다른 세계를 전제로 합니다. 하나는 예산과 지침, 감사와 증빙의 언어입니다. 다른 하나는 관계와 갈등, 생활과 필요의 언어입니다. 문제는 대부분의 지역활성화 사업이 이 두 언어를 충분히 번역하지 못한 채 진행된다는 데 있습니다. 좋은 의도로 시작한 사업도, 이 간극을 넘지 못하면 현장에서는 쉽게 다른 모습으로 받아들여집니다.

같은 사업, 서로 다른 시간으로 이해하는 사람들

행정은 사업을 마일스톤¹으로 이해합니다. 중앙부처에서 내려온 예산이 있고, 그 예산에 맞춰 연차별 목표가 정해집니다. 1년 차에는 주민역량 강화 교육, 2년 차에는 하드웨어 구축, 그 다음에는 준공식과 운영 프로그램이 이어지는 식입니다. 계획서 상으로는 분명하고, 보고서로도 정리하기 좋습니다.

하지만 현장은 그렇게 움직이지 않습니다. 교육을 받는 주민들이 아직 준비되지 않았다고 느낄 수도 있고, 갈등이 남아 있어 논의를 더 해야 할 수도 있습니다. 행정은 “1년 차에 교육은 마무리되어야 한다”고 생각하지만, 현장은 “지금은 오히려 교육이 더 필요하다”고 느끼는 경우가 적지 않습니다. 준공식이나 착공식에 맞춰 이벤트를 넣고 싶어 하는 것도 대개는 행정의 시간입니다. 현장에서는 그 시점에 자신의 역량과 일정을 끼워 맞추는 일 자체를 부담스러워하기도 합니다.

누가 맞고 틀리냐의 문제는 아닙니다. 다만 서로 다른 시간 단위로 같은 사업을 이해하고 있다는 점이 중요합니다. 행정은 계획된 단계의 완료를 보고, 현장은 준비될 때까지 필요한 과정을 봅니다. 이 차이를 무시하면, 사업은 점점 사람보다 일정표를 중심으로 움직이게 됩니다.

정산 가능한 것과 현장에 필요한 것 사이

행정은 많은 것을 “정산이 가능한가, 증빙이 가능한가, 감사에 문제가 없는가”라는 기준으로 판단합니다. 당연한 일입니다. 공공의 돈을 집행하는 입장에서 책임을 져야 하기 때문입니다. 하지만 현장에서는 전혀 다른 질문이 나옵니다.

어떤 주민은 이렇게 말합니다. “노래방 기계 하나 있으면 우리 마을 갈등도 풀릴 수 있어요. 같이 놀고 술도 마시고 해야 마음이 풀리는 거 아니에요?” 행정의 언어로 보면 설명하기 곤란한 지출일 수 있습니다. 하지만 현장의 언어로 보면 오히려 더 본질적인 제안이기도 합니다. 갈등은 회의실 안에서만 해결되지 않기 때문입니다. 함께 어울리고, 서로의 표정을 읽고, 말을 붙일 수 있는 계기가 있어야 관계가 풀리는 경우도 많습니다.

문제는 이런 필요들이 사업 안에서 자주 바깥으로 밀려난다는 점입니다. 정산 가능한 항목과 현장에 필요한 항목은 자주 겹치지 않습니다. 결국 사업은 예산서 안에서 설명될 수 있는 것들로 채워지고, 정말 필요한 일들은 “이해는 되지만 지원은 어렵다”는 말과 함께 남겨집니다. 그렇게 본질은 점점 사업의 바깥으로 밀려납니다.

거버넌스가 협업이 되지 못하는 이유

‘거버넌스’라는 말도 자주 오해됩니다. 전문가 조직이 생각하는 거버넌스는 각 주체가 역할을 나누고, 서로의 일을 도우며, 더 빠르고 정확하게 문제를 풀어가는 협업 구조에 가깝습니다. 지자체와 주민·상인 조직, 유관기관과 전문가가 서로의 위치를 이해하면서 일을 나눠 가져가는 방식입니다.

하지만 실제 현장에서는 이 말이 전혀 다르게 작동하는 경우가 많습니다. 행정은 거버넌스를 용역사가 주민들과 공무원을 모시고 보고하는 자리로 이해하기도 합니다. 주민들은 그 자리에 협업하러 오기보다, 평소 말이 안 된다고 느껴온 문제를 따지러 오는 경우도 있습니다. 공무원은 갈등이 생기면 “용역사가 조율을 잘 못한 것 아니냐”고 생각하고, 주민은 “우리가 세게 말해야 일이 된다”고 믿습니다.

그 사이에서 전문가 조직은 모든 일을 떠안게 됩니다. 갈등도 조정하고, 설명도 하고, 문서도 만들고, 실행도 챙깁니다. 원래는 지역에 남아야 할 경험과 역량이 오히려 외부 전문가 조직에만 축적되는 아이러니가 여기서 생깁니다. 협업 구조를 만든다고 말하지만, 실제로는 전문가만 더 숙련되는 경우가 적지 않습니다.

심의를 통과하는 계획, 현장에서 멀어지는 사업

문제는 계획 단계에서도 반복됩니다. 농림부나 해수부의 지역재생 사업처럼 예비계획을 먼저 세우고, 이후 기본계획과 설계를 구체화하는 구조에서는 계획의 수정이 생각보다 어렵습니다. 비목이나 예산 규모를 크게 조정하려면 지자체 심의를 다시 받아야 하고, 더 큰 변경은 중앙부처 심의까지 다시 거쳐야 합니다. 그러면 사업은 2년, 3년씩 밀리기도 합니다. 현장에서는 “지금 바꾸지 않으면 안 된다”고 느끼는 일도, 제도 안에서는 “그럼 일정이 다 밀린다”는 이유로 그대로 갈 수밖에 없는 경우가 생깁니다.

이 구조 속에서 용역사는 자연스럽게 현장에 가장 잘 맞는 계획보다, 심의를 잘 통과할 수 있는 계획을 만들게 됩니다. 발주처에 잘 보이고 싶고, 사업을 지연시키고 싶지 않기 때문입니다. 그렇게 만들어진 계획은 문서상으로는 매끈할 수 있습니다. 하지만 시간이 지나면 지역에 맞지 않는 건물과 조직, 관계만 남는 일도 생깁니다.

어느 섬에서 진행된 관광 활성화 프로젝트를 보며 비슷한 생각을 한 적이 있습니다. 대기업의 브랜딩팀과 지자체, 주민이 함께한 사업이었는데, 결과물은 분명 세련되고 인상적이었습니다. 지자체도 흔치 않은 기회라 생각해 적극적으로 밀어붙였습니다. 그러나 주민들의 의견보다 전문가가 그리는 그림이 우선되기 시작했고, 이미 나이가 많고 생활의 리듬이 다른 주민들에게 낯선 교육과 운영 방식을 요구하는 일이 생겼습니다. 주민들은 “이걸 우리가 어떻게 하냐”고 물었고, 전문가들은 “결과가 좋으면 따라올 것”이라고 생각했습니다. 건물은 잘 지어졌는지, 사람은 몇 명이 왔는지가 성과가 되었지만, 정작 그 일을 오래 끌고 갈 사람들의 마음과 속도는 충분히 다뤄지지 못했습니다.

잘 만든 계획서가 꼭 좋은 지역사업을 뜻하지는 않습니다. 현장에 맞는 계획보다 심의를 통과하는 계획이 살아남기 쉬운 구조라면, 좋은 의도는 그 과정에서 얼마든지 다른 모양이 될 수 있습니다.

기획서보다 번역문을 더 많이 쓰는 사람들

이런 구조 속에서 PM의 역할은 점점 기획자보다 통역자에 가까워집니다. 회의 절차와 회차는 모두 거쳤으니 결론을 내려야 한다는 행정의 말과, 아직 갈등이 남아 있으니 더 논의해야 한다는 현장의 말을 동시에 들어야 하기 때문입니다.

통역자라고 느끼는 순간은 오히려 “안 된다”를 설명할 때 더 분명해집니다. 현장에는 왜 지금 당장 못 바꾸는지 설명해야 하고, 행정에는 왜 이 요구가 단순한 민원이 아닌지 설명해야 합니다. 어느 순간부터는 기획서보다 번역문을 더 많이 쓰고 있다는 생각이 들기도 합니다. 무엇이 가능하고 무엇이 불가능한지, 왜 시간이 더 필요한지, 왜 이 갈등이 단순한 반대가 아닌지를 계속 설명하는 일입니다.

물론 이 과정 자체가 불필요하다는 뜻은 아닙니다. 누군가는 이 언어를 번역해야 합니다. 다만 지역 사업의 핵심 역할이 기획보다 번역에 더 많이 묶여 있다면, 그것은 결국 구조의 문제를 보여주는 일일 것입니다.

왜 실력은 지역이 아니라 전문가에게만 쌓이는가

이번 글에서 제가 가장 묻고 싶은 질문도 여기에 있습니다. 왜 실력은 자꾸 지역이 아니라 전문가 조직에만 쌓이는 걸까요.

지역 사업의 목적은 결국 그 지역에서 살아가는 사람들의 역량이 남는 것이어야 합니다. 그런데 실제로는 조직을 만들고, 정관을 쓰고, 회의를 운영하고, 협동조합 발기인대회를 준비하고, 사업계획을 짜는 대부분의 일을 외부 전문가가 대신 수행합니다. 발주처는 대표성을 띤 상인회나 협동조합, 마을조직을 원하지만, 그런 조직은 행정이 생각하는 것처럼 짧은 시간 안에 쉽게 만들어지지 않습니다. 젊고 역량 있는 사업가 다섯 명이 모여도 사업이 쉽지 않은데, 주민들을 1년 교육한 뒤 곧바로 마을사업의 주체가 되길 기대하는 것은 너무 간단한 가정일 수 있습니다.

그렇게 되면 지역에 남아야 할 것은 형식적인 조직 이름뿐이고, 실제 기획과 운영의 노하우는 사업이 끝나면 떠나야 하는 전문가 조직에 남습니다. 좋은 의도가 반복될수록 지역이 강해지는 것이 아니라, 오히려 전문가만 더 능숙해지는 구조입니다. 이것이야말로 많은 지역활성화 사업이 가진 가장 큰 아이러니일지 모릅니다.

마무리하며

행정의 언어는 효율을 말합니다. 집행률과 일정, 증빙과 감사, 심의와 마일스톤이 중요합니다. 반면 현장의 언어는 신뢰와 시간, 갈등과 생활의 리듬을 이야기합니다. 둘 다 필요합니다. 문제는 이 두 언어가 서로의 방식으로 충분히 번역되지 않는다는 데 있습니다.

좋은 의도도 번역되지 않으면 현장에서는 쉽게 왜곡됩니다. 계획은 남지만 사람이 남지 않고, 조직은 생기지만 역량은 남지 않으며, 건물은 지어졌지만 그것을 자기 일로 느끼는 사람은 적어지는 일이 반복됩니다.

지역사업의 성패는 얼마나 많은 일을 했는지가 아니라, ‘그 과정이 누구의 역량으로 남았는가’에 달려 있습니다. 결국 중요한 것은 사업을 잘 끝내는 일이 아니라, 그 일이 끝난 뒤에도 지역이 스스로 다음을 만들어갈 수 있느냐는 질문일 것입니다.

다음 글에서는

그렇다면 공공재원으로 이루어지는 지역활성화 사업은 왜 늘 비슷한 한계를 반복하게 될까요. 다음 글에서는 국가 보조금 사업과 공공용역 사업의 구조를 조금 더 직접적으로 들여다보려 합니다.

좋은 사람을 만나고, 좋은 기획을 넣고, 큰 예산을 확보해도 왜 많은 사업이 끝난 뒤 동력을 잃는지, 공공이 지원하는 방식 자체에 어떤 구조적 제약이 있는지 차분히 살펴보려 합니다. 지원은 끝나고 지역은 남아야 한다는 너무 당연한 말을, 왜 우리는 자꾸 실현하지 못하는지에 대해서도 함께 이야기해보겠습니다.

1. 프로젝트나 업무 진행 과정에서 중요한 단계, 주요 사건, 또는 완료된 목표를 표시하는 이정표 ↩︎