지원은 끝나고, 지역은 남아야 한다

: 국가 보조금 사업과 공공용역의 구조적 한계

“이걸 우리가 어떻게 해요?”

지역활성화 사업이 끝날 무렵, 현장에서 자주 듣는 말입니다.
축제가 끝나고, 프로그램이 마무리되고, 외부 전문가 조직이 지역을 떠날 준비를 할 때면 비슷한 질문이 돌아옵니다. “내년에도 예산이 나오나요?” “이제 이건 누가 하나요?” “너네가 떠나면 우리는 어떻게 살아가냐.”

이 말들은 단순한 의존의 표현만은 아닙니다. 오히려 지금의 공공 보조금 사업과 공공용역 구조가 무엇을 남기고 무엇을 남기지 못했는지를 가장 정확하게 보여주는 문장에 가깝습니다. 사업은 끝났지만, 그것을 이어갈 운영 방식과 자신감, 그리고 스스로 다음을 만들 수 있다는 감각은 충분히 남지 않았다는 뜻이기 때문입니다.

공공의 지원은 원래 지역을 살리기 위한 출발이어야 합니다. 하지만 지금의 구조는 종종 지역이 스스로 서는 힘보다, 사업을 무사히 끝내는 기술만 남깁니다. 그 결과 지역에는 몇 개의 프로그램과 결과보고서가 남고, 정작 다음을 만들어야 할 사람들에게는 “이걸 우리가 어떻게 하느냐”는 질문이 남습니다.

모든 비용을 ‘연습’에만 써야 하는 구조

공공 보조금 사업과 공공용역의 가장 큰 특징 중 하나는, 사업비를 통해 어떤 시도를 해볼 수는 있어도 그 주체들의 자산이 될 수 있는 것을 남기기는 매우 어렵다는 점입니다. 상인이나 주민에게 교육을 하고, 프로그램을 운영하게 하고, 축제를 한번 열게 할 수는 있습니다. 하지만 그 이후에도 계속 쓸 수 있는 장비나 시스템, 혹은 특정 주체의 자산이 될 수 있는 기반은 지원 항목 안에 담기 어려운 경우가 많습니다.

여기에는 공공이 가진 오래된 두려움이 깔려 있습니다. 지역과 상권은 모두의 것이어야 하는데, 특정인에게 도움이 되는 지원은 형평성 문제를 만들 수 있다는 생각입니다. 실제로 공공은 어떤 브랜드나 사업체 하나가 너무 직접적인 혜택을 받는 것처럼 보이는 상황을 조심합니다. 홍보를 하더라도 모두에게 비슷한 수준으로 해야 하고, 지원을 하더라도 공평하게 나눠줘야 합니다. 모든 과정이 기록되고, 이후 감사의 대상이 되기 때문입니다.

그런데 현실의 상권과 지역은 그렇게만 움직이지 않습니다. 어떤 상권은 유니콘처럼 튀어 오르는 브랜드 두세 곳이 전체 지역의 인지도를 끌어올리기도 합니다. 어떤 축제는 헤드라이너가 있어야 사람들이 오고, 그 무대 덕분에 함께 참여한 다른 팀들의 이름도 알려집니다. 그 일이 헤드라이너만 빛내기 위해 존재하는 것은 아닙니다. 오히려 강한 브랜드 하나, 상징적인 프로그램 하나가 전체 시장을 키우는 경우도 적지 않습니다.

저는 그래서 때로는 밀어줄 브랜드는 밀어줘야 한다고 생각합니다. 모두를 똑같이 대하는 것이 항상 공정한 것은 아닙니다. 어떤 시점에는 특정한 주체가 먼저 성장해야 그 파급력이 주변으로 번질 수도 있습니다. 하지만 지금의 공공사업 구조에서는 이런 판단을 담기가 쉽지 않습니다. 결국 지역에는 모두가 조금씩 참여한 흔적은 남지만, 누구도 강하게 성장하지 못하는 방식이 반복되곤 합니다.

공공은 왜 자산보다 행사를 남기려 하는가

이 구조는 지역을 더욱 추상적으로 다루게 만듭니다. ‘지역’과 ‘상권’은 분명 구체적인 사람과 가게, 골목과 일상으로 이루어져 있지만, 공공의 사업 안에서는 너무 쉽게 추상적인 대상으로 바뀝니다. 그 안의 누구에게도 치우치지 않아야 하고, 모두에게 두루 닿아야 하며, 특정인의 소득이나 자산처럼 보이지 않아야 한다는 조건이 붙기 때문입니다.

그래서 사업비는 자산을 남기는 비용이 아니라, 대체로 시도를 해보는 비용, 다시 말해 연습 비용으로 쓰이게 됩니다. 한번 운영해보고, 한번 실험해보고, 한번 개최해보는 데는 돈을 쓸 수 있지만, 그다음에도 그 지역이 스스로 반복하고 축적할 수 있는 조건을 만드는 일은 상대적으로 약합니다. 그러니 지역에는 축제는 남았는데 축제를 운영할 사람은 없고, 프로그램은 있었는데 프로그램을 계속 굴릴 장치는 없는 상태가 생깁니다.

이런 점에서 지금의 공공지원은 지역을 움직이기보다, 지역이 한번 움직이는 모습을 보여주게 만드는 데 가까운 것은 아닌지 돌아보게 됩니다. 결과는 남지만, 반복은 남지 않습니다. 장면은 남지만, 구조는 남지 않습니다.

“이걸 우리가 어떻게 해요”라는 말의 의미

사업이 끝난 뒤 주민과 상인들이 가장 많이 하는 말은 결국 이것입니다. “이걸 우리가 어떻게 해요.”
이 말은 의지가 없다는 뜻이라기보다, 지금까지의 기획과 운영이 누구의 언어로 설계되었는지를 드러냅니다. 전문가 조직이 떠나면 축제도, 프로그램도, 회의도 굴러가지 않을 것 같다는 뜻이기 때문입니다.

그래서 저는 요즘 오히려 더 단순하고 쉬운 기획이 필요하다고 느낍니다. 예전에는 지역을 브랜딩하려면 더 세련된 개념과 다른 지역에는 없는 차별화된 아이템이 있어야 한다고 생각했습니다. 하지만 현장을 오래 보다 보니 생각이 조금씩 달라졌습니다. 대중이 이해하기 쉽고, 지역 내부에서도 준비하기 쉬운 언어로 기획된 것이 오히려 더 오래 남는 경우가 많았습니다.

빙어축제나 고구마축제, 감자축제 같은 이름은 어쩌면 투박해 보일 수 있습니다. 하지만 누구나 쉽게 이해하고, 주민들도 준비하기 쉽고, 다음 해에도 다시 해볼 수 있습니다. 꼭 멋있는 단어와 개념으로 기획해야만 성공하는 것은 아닙니다. 고급 다이닝의 메뉴보다 볶음밥이나 신라면이 더 넓은 사랑을 받는 것처럼, 지역 기획도 때로는 더 쉽고 더 단순해야 지속될 수 있습니다. 중요한 것은 얼마나 세련되게 보이느냐보다, 우리가 떠난 뒤에도 그들이 이어갈 수 있느냐일지 모릅니다.

입찰 구조가 만드는 비슷비슷한 기획들

공공용역의 한계는 수행 구조에서도 분명하게 드러납니다. 지금의 공공사업은 입찰 단계를 거치고, 가격 경쟁을 해야 하며, 국가를 상대로 하는 계약 법률 안에서 인건비와 기업이윤도 제한적으로 책정됩니다. 물론 좋은 제안서로 높은 가격을 인정받는 경우도 있지만, 흔한 일은 아닙니다. 결국 많은 전문가 조직은 한 사업에 깊게 몰입하기보다, 여러 사업을 동시에 수주해 수익구조를 맞출 수밖에 없습니다.

이 구조에서는 지역마다 맥락이 다르다는 사실을 알면서도, 비슷한 문제 진단과 비슷한 해결 방식이 반복되기 쉽습니다. 발주처가 익숙하게 받아들일 수 있는 언어, 보고서로 정리하기 좋은 구조, 당해 연도 사업을 매끄럽게 끝낼 수 있는 방식이 선호됩니다. 지역의 본질에 끝까지 매달리기보다, 올해 사업을 문제없이 마무리하는 것이 우선순위가 되기 쉽습니다.

그 결과 전문가 조직은 점점 더 유능한 ‘대행자’가 됩니다. 주민과 상인을 키우고 대화의 과정을 설계하기보다, 필요한 순간에 직접 기획하고 직접 실행하고 직접 결과보고서를 만들어 던지고 나오는 방식이 반복됩니다. 공공용역으로 지역에 들어왔지만, 실제로는 지역 안의 역량을 키우기보다 전문가 조직이 모든 기능을 대신 수행하는 구조가 되는 것입니다.

물론 여기에도 예외는 있습니다. 과거 도시재생사업이 일정 기간 뒤 도시재생지원센터를 넘어서 지역의 구성원과 한 팀이 되고, 마을기업이나 지역 조직으로 이어지길 상상했던 이유도 여기에 있습니다. 문제는 그런 전환의 그림이 실제 사업 구조 안에서는 충분히 설계되지 못했다는 점입니다.

공청회는 왜 늘 보고의 자리가 되는가

저는 공청회도 같은 맥락에서 다시 봐야 한다고 생각합니다. 왜 공공사업일수록 전문가 조직이나 건설사가 사업 내용을 주민들에게 보고하고, 반대로 승인을 받아야 하는 구조가 반복될까요. 물론 사업 내용을 공유하고 의견을 듣는 과정은 필요합니다. 하지만 그 자리가 늘 보고와 승인, 찬반과 대립의 형식으로만 작동한다면, 우리는 시작부터 서로를 한 팀이 아니라 갑과 을의 관계로 놓고 있는 셈입니다.

제가 요즘 더 중요하게 생각하는 것은, 지역을 활성화하는 일이 얼마나 어려운지를 우리와 주민, 상인, 지자체가 함께 이해하는 구조를 만드는 것입니다. 그리고 우리가 한 팀이라는 감각을 만들 수 있도록 회의와 소통 방식을 설계하는 일입니다. 누군가가 누군가에게 보고하는 구조가 아니라, 함께 문제를 풀고 함께 리스크를 이해하는 구조여야 합니다. 그래야 사업의 장단점을 점검하는 랩업도 단순한 평가가 아니라 다음을 위한 학습이 될 수 있습니다.

지금처럼 누가 누구에게 설명하고, 누가 누구를 승인하는 방식이 강할수록, 지역은 사업을 자기 일로 받아들이기보다 외부에서 들어온 프로젝트로 받아들이게 됩니다. 보고는 있었지만 공동의 이해는 남지 않고, 절차는 있었지만 팀은 만들어지지 않는 이유도 여기에 있습니다.

민간은 왜 다음을 남기고, 공공은 왜 자꾸 끊기는가

공공보다 민간이 이끌었을 때 다음이 남는 경우가 더 많다는 점도 생각해볼 필요가 있습니다. 민간은 첫 사업을 할 때부터 이 일이 어떤 수익을 낼 수 있는지, 어떻게 다음 회차로 확장할 수 있는지를 함께 고민합니다. 기획도 그래서 더 단순하고 더 매력적인 경우가 많습니다. 회차를 거듭할수록 규모를 키우고, 그 안에서 생긴 이익을 다시 지역에 환원하는 구조로 발전하기도 합니다.

반면 공공은 처음부터 상생과 착함을 강하게 요구하는 경우가 많습니다. 물론 공공사업에서 상생은 중요합니다. 하지만 그 과정에서 이 기획이 실제로 돈이 되는지, 영업이익이 가능한지, 다음에도 반복 가능한지에 대한 사업적 검토가 충분히 이뤄지지 않는 경우도 많습니다. 이미 성공한 민간 사례를 볼 때도, 우리는 그 사례가 지닌 ‘착함’만 가져오고 ‘차가움’은 가져오지 못하곤 합니다. 좋아 보이는 메시지와 상생 구조는 가져오지만, 그것이 왜 지속될 수 있었는지를 만든 수익구조와 운영 감각은 놓치는 것입니다.

그래서 어떤 공공사업은 처음부터 지속가능성을 말하면서도, 정작 지속가능하게 반복할 수 있는 사업 모델은 비어 있는 경우가 있습니다. 착한 구조는 강조하지만, 살아남는 구조는 설계하지 못하는 셈입니다.

지역에 남아야 할 것은 결과물이 아니라 운영 역량이다

이쯤에서 다시 물어야 합니다. 지역에 정말 남아야 하는 것은 무엇일까요. 저는 결과물보다 운영 역량이라고 생각합니다.
누가 어떤 순서로 말하게 할지, 갈등이 생겼을 때 어떻게 정리할지, 결정을 어떤 방식으로 모을지, 다음 행동을 어떻게 정할지 같은 능력 말입니다. 회의 운영 역량, 협업 구조를 설계하는 힘, 그리고 이 회의에 왜 참여해야 하는지 각자가 얻을 수 있는 것이 무엇인지 설명하는 힘이야말로 지역 안에 남아야 합니다.

상인회나 마을조직도 결국 명확한 목표와 얻을 것이 있어야 움직입니다. 착한 대화만으로는 오래가기 어렵습니다. 차가울 때는 이 회의에 참여하는 사람들에게 어떤 이득이 돌아가는지, 왜 이 시간이 내게도 의미가 있는지 말할 줄 알아야 합니다. 그런데 이런 운영 역량과 목표 설정의 기술은 현실에서 대부분 외부 PM과 수행사가 맡아버립니다. 지역에 남아야 할 것은 화려한 결과물이 아니라, 스스로 회의를 열고 결정을 내리고 다음 행동을 정할 수 있는 힘인데도 말입니다.

왜 공공은 안전한 기획을 반복하는가

이 구조가 반복되는 이유를 너무 낭만적으로만 볼 필요는 없습니다. 냉정하게 말하면, 많은 발주처에게 중요한 것은 사고 없이 사업을 마무리하는 일입니다. ‘지역을 더 잘 이해하고 싶지 않아서’가 아니라, 승진과 인사 고과, 책임 구조 안에서 모험보다 안전이 우선되기 때문입니다. 보고할 거리를 만드는 일, 문제를 만들지 않는 일이 더 중요해지는 구조가 분명히 있습니다.

물론 의지가 높은 공무원들도 많습니다. 현장에서 정말 고마운 분들도 많이 만났습니다. 다만 개인의 의지에만 기대기에는 구조가 너무 보수적입니다. 도전 뒤에 따라 올 리스크를 감수하고 싶지 않은 조직 문화 안에서는 새로운 시도보다 무난한 운영이 더 합리적인 선택이 됩니다. 그래서 지역 활성화 사업도 자꾸 안전한 기획, 설명하기 쉬운 기획, 큰 문제 없이 끝낼 수 있는 기획 쪽으로 기울게 됩니다.

저는 그래서 공공 내부에서도 이 일을 하고 싶은 사람이 더 동기 있게 일할 수 있는 구조가 필요하다고 생각합니다. 현장의 지지와 응원, 지역에서의 신뢰 같은 것들이 아주 제한적이더라도 그들의 평가 구조 안에 더 잘 반영될 수 있다면 어떨까 생각해보게 됩니다. 물론 쉽지 않은 문제이고, 조심해야 할 부분도 많습니다. 그럼에도 불구하고 지역의 작은 응원과 변화가 공공 안에서 일하는 사람들의 커리어에도 의미 있게 남을 수 있어야, 지금보다 더 도전적인 구조가 가능하지 않을까 싶습니다.

마무리하며

공공의 지원은 지역을 위한 출발이어야 합니다. 하지만 지금의 보조금 사업과 공공용역 구조는 종종 지역이 스스로 서는 힘보다, 사업을 무사히 끝내는 기술만 남깁니다. 연습은 했지만 자산은 남지 않고, 행사는 열렸지만 운영 역량은 남지 않으며, 결과는 제출했지만 다음을 시작할 자신감은 남지 않는 구조입니다.

지역에 필요한 것은 더 많은 예산만이 아닙니다. 예산 이후를 견딜 수 있는 구조, 외부 전문가가 떠난 뒤에도 굴러갈 수 있는 쉬운 언어와 운영 방식, 그리고 지역 안에 쌓이는 회의 운영과 협업의 역량이 더 중요합니다. 때로는 더 멋진 기획보다 더 쉬운 기획이, 더 세련된 개념보다 더 반복 가능한 방식이 필요합니다.

지원은 끝나고, 지역은 남아야 합니다. 그 너무 당연한 말이 아직도 어려운 이유는, 우리가 사업을 끝내는 기술에는 익숙하지만 지역이 스스로 다음을 만드는 기술에는 아직 충분히 투자하지 못했기 때문일지도 모릅니다.

다음 글에서는

그렇다면 형식적인 주민참여를 넘어서, 정말 지역의 사람들이 주체가 되는 구조는 어떻게 만들어질 수 있을까요. 다음 글에서는 ‘주민참여’가 절차에 그치지 않으려면 무엇이 필요한지, 참여가 보고서의 문장이 아니라 실제 힘이 되려면 어떤 설계가 필요한지를 이야기해보려 합니다.

회의에 참석했다는 것과 함께 만들었다는 것 사이에는 큰 차이가 있습니다. 다음 글에서는 그 차이가 어디서 생기고, 어떻게 줄일 수 있는지를 조금 더 구체적인 장면과 함께 살펴보겠습니다.